Présidence française de l’Union européenne Regards croisés

27 mai 2008

Michel Roseau

PROPOS INTRODUCTIFS

1. À quelques semaines de la présidence française de l’Union européenne, la revue Concurrences a choisi d’ouvrir ses colonnes à Jacques Barrot et à Pierre Moscovici pour livrer leurs points de vue sur les enjeux de ce rendez-vous européen crucial pour notre pays et pour l’Europe.

2. Trois ans après le choc du “non” français au projet de Constitution européenne, la France a une opportunité majeure de renouer avec le pacte de confiance qui la lie historiquement au projet européen.

3. Certes, comme Pierre Moscovici le rappelle très justement, une présidence est un moment court – surtout lorsqu’elle a lieu au second semestre, coincée entre congés d’été et fêtes de fin d’année –, inscrit dans le temps long de la négociation communautaire.

4. La qualité première d’une présidence réussie est donc la modestie. Il faut savoir s’approprier l’agenda européen – particulièrement chargé dans le domaine économique – sans chercher à le subvertir, en ajournant des sujets qui sont inscrits d’ores et déjà à l’agenda ou en imposant des sujets qui ne sont pas mûrs pour être discutés au sein du Conseil. Bref, la première ambition de la présidence française doit être celle d’un bon ouvrier qui reprendra l’ouvrage de la présidence slovène qui s’achève, pour y apporter sa pierre, et le transmettra dans un état substantiellement amélioré à la présidence tchèque à la fin de l’année 2008.

5. Pierre Moscovici a raison de lancer un appel à la modestie et au renoncement à toute forme de tentation démiurgique. Fort de son expérience de coordinateur de la dernière PFUE, au second semestre 2000, lorsqu’il était ministre délégué aux Affaires européennes, il sait mieux que quiconque qu’une présidence réussie exige une débauche d’énergie pour réunir le consensus au Conseil et obtenir un accord politique ou l’adoption définitive des textes en discussion, qu’il s’agisse de textes de droit dérivé ou du Traité de Nice !

6. Dans le domaine économique, les sujets inscrits à l’agenda de la PFUE ne manquent pas : “paquet énergie”, nouvelle politique industrielle européenne, poursuite des négociations commerciales multilatérales à l’OMC.

7. Sur tous ces sujets, la France a pu apparaître jusqu’à présent souvent arc-boutée sur des positions défensives. Or, ainsi que Jacques Barrot le souligne de manière particulièrement convaincante, l’approfondissement du marché intérieur et l’ouverture à la concurrence des secteurs du transport ferroviaire, de l’énergie ou des services postaux constituent un formidable réservoir de croissance pour l’Europe en général et pour la France en particulier.

8. L’expérience acquise dans le domaine de l’ouverture à la concurrence du transport aérien démontre qu’un processus maîtrisé d’ouverture permet tout à la fois de renforcer l’assise internationale des grands groupes européens, de favoriser l’émergence de nombreux acteurs du type “nouveaux entrants” et de rendre du pouvoir d’achat au consommateur.

9. Et ce n’est pas fini. Quinze ans après le début du processus d’ouverture, le secteur du transport aérien en Europe demeure encore très riche de potentialités de croissance. Le très stimulant rapport Beigbeder[1] a mis en évidence, de façon particulièrement étayée, la situation relativement marginale du modèle low cost pour le transport aérien en France en comparaison des autres pays de l’UE. Par ailleurs, l’accord “Open Skies”, entré en vigueur le 30 mars dernier, va démultiplier le nombre de lignes potentiellement opérées par les compagnies européennes en leur permettant d’être actives vers les états-Unis à partir de tout point du territoire de l’Union européenne et non plus seulement depuis leur plateforme nationale. Jacques Barrot a raison de souligner que la dimension externe du marché intérieur constitue l’ultime frontière du marché intérieur. Du reste, historiquement, la puissance économique américaine s’est affirmée à l’extérieur à la fin du XIXème siècle en grande partie grâce à l’unification préalable du marché intérieur américain et au processus d’harmonisation du droit commercial des états fédérés[2].

10. La clé de ce processus maîtrisé d’ouverture à la concurrence du secteur aérien s’est trouvée dès l’origine dans un équilibre entre régulation (sécurité des aéronefs, exigences renforcées de certification et de licence des compagnies aériennes) – indispensable pour créer la confiance du côté de la demande – et concurrence – indispensable pour activer le développement de l’offre.

11. Les remarquables travaux de l’Institut Montaigne[3] ont d’ailleurs mis en évidence que le modèle économique européen est entièrement construit sur cette synthèse originale entre régulation et concurrence.

12. Pour l’avenir, Jacques Barrot a raison de redouter un risque de “regulatory failure”, qui est au moins aussi important que le risque de “market failure”.

13. Dès lors que le même équilibre sera ménagé entre concurrence et régulation, l’ouverture à la concurrence du secteur de l’énergie pourra créer les nouveaux espaces de croissance dont l’Europe a besoin, en mettant fin à la segmentation nationale des marchés (interopérabilité des équipements, interconnections transfrontières), en favorisant l’entrée de nouveaux acteurs de marché capables de proposer des produits et services innovants, en promouvant les énergies renouvelables.

14. De ce point de vue, le “paquet énergie” proposé par la Commission est un paquet équilibré qui mérite une discussion constructive : des objectifs ambitieux pour le “mix” énergétique européen qui permettront à l’UE d’assumer le leadership mondial dans le domaine de la lutte contre le réchauffement climatique ; l’amorce d’une diplomatie énergétique européenne – pour reprendre l’expression juste de Jacques Barrot – permettant de sécuriser nos approvisionnements en gaz notamment ; la séparation des réseaux de transport, déjà réalisée avec succès dans plusieurs états-membres importants (Royaume-Uni, Pays-Bas) et à laquelle EON, principal producteur allemand d’électricité, vient de se rallier, car elle est indispensable pour assurer une concurrence loyale et efficace sur l’ensemble des marchés aval de fourniture d’électricité et de gaz.

15. Dans le domaine du transport terrestre, le troisième “paquet ferroviaire”, dont les actes législatifs ont été adoptés tout récemment en octobre 2007, est également marqué par une volonté d’équilibre entre régulation et concurrence. Le règlement relatif aux services publics locaux de transport de voyageurs est entièrement bâti sur le concept novateur de “concurrence régulée” qui laisse le libre choix aux autorités concédantes de recourir à la mise en concurrence pour la sélection des opérateurs chargés d’assurer les services de transport collectifs ou bien à l’octroi de droits exclusifs à un “opérateur interne”. Les missions de service public sont laissées à la libre appréciation des autorités concédantes, à charge pour elles de choisir le mode de gestion qui leur apparaît le mieux à même de garantir le meilleur rapport entre service rendu à l’usager et coût pour l’autorité concédante.

16. Le règlement communautaire sur les services publics de transport collectif a connu une gestation longue et difficile – plus de 7 ans au total entre la proposition initiale de la Commission en juillet 2000 et l’adoption définitive en octobre 2007. Mais il est exemplaire en ce qu’il a réussi à engager un processus d’ouverture maîtrisée dans lequel l’ensemble des états-membres, qui ne partagent pas nécessairement la même conception du service public, se retrouvent finalement. Le point de vue de la France a été pleinement intégré – tant au Conseil qu’au Parlement européen - dans l’architecture même du règlement, et non pas seulement à la marge par des amendements de dernière minute, purement cosmétiques, ou visant seulement à différer la mise en œuvre du texte communautaire.

17. Il y a là matière à réflexion au-delà des enjeux immédiats de la PFUE. Trop souvent, le déficit de transposition – qui ne se limite pas aux cas d’absence pure et simple de transposition car il faut y ajouter les cas innombrables de transposition incomplète ou de maintien de législations contraires – résulte d’une incapacité à s’approprier réellement la norme communautaire tout simplement parce qu’on a omis de prendre une part active à son élaboration.

18. Pierre Moscovici a absolument raison de souligner qu’il devient urgent de “redéfinir les stratégies d’influence de la France auprès des institutions communautaires”. Le rapport public du Conseil d’état[4] en 2007 a fait de nombreuses propositions à cet égard, notamment pour “européaniser” en profondeur les administrations centrales de l’état, mais bien au-delà pour associer en amont le Parlement, les parlementaires européens élus en France, les associations d’élus locaux, les fédérations professionnelles, les associations, les organisations non gouvernementales, les autorités administratives indépendantes, ainsi que l’ensemble des acteurs économiques et sociaux concernés, à l’élaboration des positions défendues par les autorités françaises à Bruxelles, et cela le plus en amont du processus législatif communautaire. Celles-ci seraient alors souvent plus pertinentes, mieux articulées et, surtout, plus fortes car adossées à un consensus national vivant au lieu d’apparaître à Bruxelles comme le prurit de réflexes administratifs parisiens parfois très pavloviens.

19. Un dernier mot pour finir. La Stratégie de Lisbonne, adoptée en mars 2000 sous présidence portugaise – présidence ô combien réussie ! – arrive à son terme. La Stratégie de Lisbonne visait à combler le retard de croissance de l’Europe à l’horizon 2010. L’agenda de Lisbonne était très ambitieux en visant à décliner le “modèle économique et social européen” en actions concrètes à l’échelon communautaire comme aux échelons nationaux. La conciliation entre l’exigence d’une compétitivité renforcée, un effort accru pour la recherche-développement, l’éducation et les nouvelles technologies, le maintien de hauts niveaux de normes sociales et environnementales, est la marque de fabrique de la stratégie de Lisbonne.

20. Huit ans après, force est de constater que les résultats ne sont pas probants et que l’enthousiasme de “l’esprit de Lisbonne” a cédé la place à un certain scepticisme. Le récent rapport de Laurent Cohen-Tanugi[5] dresse un état des lieux lucide de la stratégie de Lisbonne et propose des voies de rénovation très intéressantes.

21. La substance de la stratégie de Lisbonne n’est pas en cause. Au sein de l’Union européenne, aucun gouvernement n’envisage sérieusement de proposer une stratégie de croissance foncièrement différente. La stratégie de Lisbonne réunit donc un consensus sur les objectifs en offrant une vision de long terme de l’économie européenne. C’est son principal mérite.

22. En revanche, la méthode est à revoir en profondeur. La méthode de coordination ouverte avait le mérite de faciliter l’adhésion des états-membres à la stratégie de Lisbonne en leur laissant une très large autonomie dans la mise en oeuvre. Mais, au total, elle a manqué de volontarisme. La dynamique qui a pu, en d’autres temps, assurer la réalisation du grand marché ou le lancement de la monnaie unique, n’est pas au rendez-vous. Il faut donc opter sans doute pour une méthode plus resserrée avec des objectifs communs, un calendrier établi dès le départ, un système d’incitations et sanctions propres à garantir cette dynamique collective. Il faut aussi y ajouter une dimension externe pour fonder une véritable stratégie européenne pour la mondialisation. À cet égard, les propositions du rapport Cohen-Tanugi constituent une base solide pour bâtir une initiative française sur l’après-Lisbonne pour la décennie 2010-2020, qui pourrait utilement être débattue pendant la PFUE.






[1]Rapport de Charles Beigbeder du 12 décembre 2007 : “Le « low cost » : un levier pour le pouvoir d’achat”



[2]Création en 1892 de la National Conference of Commissioners on Uniform State Laws, regroupant plus de 300 avocats, juges et professeurs de droit désignés par les états fédérés, et chargée d’élaborer des projets modèles et uniformes afin de les soumettre pour adoption aux organes législatifs des états fédérés. Plus de 200 lois uniformes ont été ainsi adoptées, dont la plus célèbre est le Uniform commercial code.



[3]Rapport du groupe de travail “Régulation” de l’Institut Montaigne présidé par Antoine Gosset-Grainville, juin 2004 : “Régulation : ce que Bruxelles doit vraiment faire”



[4]Rapport public 2007 : “L’administration française et l’Union européenne : Quelles influences ? Quelles stratégies ?”.



[5]Rapport de Laurent Cohen-Tanugi du 10 février 2008 : “Une stratégie européenne pour la mondialisation”.